Justice sans instructions

Le nouvel Economiste. 5 février 2009 par Franck Bouaziz

Remplacer le juge d’instruction par le juge de l’instruction impose de donner plus d’autonomie aux procureurs.

Certains en rêvaient pour de bonnes et de mauvaises raisons. Le chef de l’Etat l’a lancé. Le modèle français du juge d’instruction, qui enquête seul, à charge et à décharge, a semble-t-il vécu. Quelques échecs judiciaires sur des affaires très médiatisées, une tendance de fond de suppression de cette fonction dans les pays occidentaux et un certain agacement du pouvoir à l’égard de quelques juges emblématiques, expliquent ce désir de changement. Dans le futur, le système judiciaire français devrait se rapprocher de la procédure à l’anglo-saxonne, dans laquelle un procureur chargé de l’accusation a le monopole de l’enquête face à un ou plusieurs avocats de la défense. Cette évolution devra toutefois s’accompagner de garanties pour que les mis en cause, tout comme les victimes, puissent faire valoir leurs droits. Et pour que les intérêts ou la raison d’Etat ne puissent entraver l’action de la justice. Le renforcement de l’indépendance des procureurs à l’égard du ministère de la Justice apparaît donc comme le complément indispensable de la réforme en cours.

Il est rare que magistrats, avocats et greffiers se réunissent, ensemble et discrètement, un samedi matin. Pourtant, ce 24 janvier, une trentaine de représentants de ces professions se sont donné rendez-vous dans un cabinet d’avocats situé dans un immeuble cossu du VIe arrondissement de Paris. Au menu de leurs discussions, la refonte de la procédure pénale. Depuis le discours de Nicolas Sarkozy, le 7 janvier, lors de la rentrée solennelle de la Cour de cassation, le monde judiciaire est en ébullition. Après la réforme de la carte judiciaire et l’instauration des peines planchers, un nouveau chantier, de taille, vient de s’ouvrir : le relifting de la justice pénale. Il passe par une sérieuse limitation des pouvoirs du juge d’instruction, jusqu’à présent clef de voûte du système français. Lors de son allocution, le chef de l’Etat a été droit au but : “La confusion entre les pouvoirs d’enquête et les pouvoirs juridictionnels du juge d’instruction n’est plus acceptable. Un juge en charge de l’enquête ne peut raisonnablement veiller, en même temps, à la garantie des droits de la personne mise en examen.”

Le glas de l’exception judiciaire française

En prononçant ces mots, Nicolas Sarkozy a semble-t-il sonné le glas de l’exception française en matière judiciaire. Depuis le code d’instruction criminelle adopté par Napoléon en 1811, la justice pénale, c’est-à-dire celle qui sanctionne les atteintes à l’ordre public, aux biens et aux personnes, repose sur deux piliers bien distincts. L’accusation est entre les mains du procureur de la République. Il a le pouvoir de lancer des poursuites, en contrepartie il dépend hiérarchiquement du ministre de la Justice qui a le pouvoir de lui donner des directives. L’enquête pénale, elle, est de la responsabilité du juge d’instruction, qui doit chercher des éléments aussi bien en faveur de l’accusation que de la défense. D’où l’expression d’instruction “à charge et à décharge”. Pour ce faire, ce juge possède un statut particulier et protecteur. Son indépendance repose sur son inamovibilité. Sauf s’il a commis une faute disciplinaire, il ne peut être muté contre son gré, ou dessaisi d’un dossier. A l’issue de l’instruction, l’accusation prend une position en indiquant s’il faut renvoyer - ou pas - la personne ou l’entreprise devant un tribunal pour être jugée. Le juge d’instruction peut alors choisir d’aller dans le sens de l’accusation ou d’émettre un avis contraire, mais il détient la décision finale.

Depuis une vingtaine d’années, ce mode de fonctionnement suscite régulièrement débats et colloques où deux camps s’affrontent. Les partisans de la suppression du juge d’instruction estiment que cette fonction touche à la schizophrénie car il est difficile de chercher, en même temps, des éléments en faveur de l’accusation et de la défense. “Le juge est un investigateur et il a intéret intellectuellement à ce que l’instruction aboutisse”, estime l’avocat Eammanuel Rosenfeld, qui compte parmi ses clients Jacques Chirac et l’ancien directeur financier de Vivendi, Guillaume Hannezo. Une critique que réfutent les intéressés : “En quoi est-il intellectuellement impossible d’instruire à charge et à décharge ? Les avocats nous demandent d’effectuer des actes dans le sens de la défense de leur client”, rappelle Marc Trévidic, juge d’instruction spécialisé en matière terroriste. “Deux tiers de mes dossiers se terminent en non-lieu (ce qui signifie que les personnes mises en cause ne seront pas renvoyées devant un tribunal)”, détaille Marie-Odile Bertella-Geffroy qui instruit, depuis 15 ans, de complexes affaires de santé.

Les raisons de la défiance

Le débat a même gagné en vigueur depuis l’émergence, il y a une quinzaine d’années, d’une nouvelle génération de juges d’instruction qui se sont investis sur de nouvelles formes de délinquance, jusqu’alors peu sanctionnées. La fin des années 80 a ainsi vu appraître les premiers grands dossiers politico-financiers, terrorristes, ou encore de santé publique. Tous ont souvent un point commun : ils peuvent mettre en cause, à un moment ou un autre, l’action de l’Etat ou de ses dirigeants. Que ce soit Philippe Courroye pointant les errements de la direction du Trésor dans la débâcle du Crédit Lyonnais ou Renaud Van Ruymbeke mettant en lumière les mécanismes de financement occultes de la vie politique, ce type d’instruction a gêné le pouvoir, qu’il soit de gauche ou de droite.
Dans le même temps, ces dossiers ont également desservi le métier de juge d’instruction. Ils ont été aussi médiatisés que longs à aboutir (de 5 à 15 ans) et se sont parfois terminés en relaxe pure et simple. Lorsque Dominique Strauss-Kahn sort blanchi de toute accusation dans l’affaire de la MNEF en novembre 2001, alors qu’il a dû abandonner son portefeuille de ministre de l’Economie deux ans plus tôt, la défiance à l’égard des juges va crescendo. Dans un tout autre domaine, le fiasco judiciaire d’Outreau a, lui aussi, joué un rôle important dans ce climat de remise en cause, même si, comme le rappelle le juge Marc Trévidic, “dans cette affaire, le parquet a demandé à ce que deux personnes de plus que celles déjà prévues par le juge d’instruction soient renvoyées devant le tribunal”.

La tendance européenne

De manière plus institutionnelle, un vent européen semble souffler contre l’institution du juge d’instruction. Il est parti d’Allemagne et passe par l’Italie, pays ayant supprimé ou amoindri cette fonction. Cette tendance est véhiculée par la culture anglo-saxonne du droit qui privilégie un autre modèle : une confrontation entre un procureur qui accuse et un avocat qui défend. “Ce courant est porté également par la Cour européenne des droits de l’homme qui, dans sa jurisprudence, est très influencée par le droit anglo-saxon”, relève Jean Pierre Dreno, procureur de Perpignan et membre du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), l’organisme qui gère les nominations et les sanctions disciplinaires des magistrats.
La France a d’ailleurs pris progressivement cette direction : “Depuis 20 ans, les réformes n’ont eu de cesse d’encadrer le travail des juges d’instruction, notamment en lui retirant le pouvoir de mise en détention et en le confiant à un autre magistrat : le juge de la liberté et de la détention”, souligne Philippe Léger, président de la Commission de réforme de la procédure pénale. C’est à ce magistrat à la retraite, passé par la direction du cabinet d’un ministre de la Justice et la Cour de justice des communautés européennes, que revient la difficile tâche de relifter le rôle du juge. Il peut également s’appuyer sur les chiffres qui montrent qu’aujourd’hui : 692 000 plaintes et signalements divers arrivent au parquet chaque année. Sur cette masse, seul 5%, soit 28 000 dossiers sont confiés par les procureurs aux 660 juges d’instruction de l’hexagone. Le reste, est traité directement par le parquet ou classé sans suite. Reste tout de même que ces 5% représentent les affaires les plus sensibles, ou les plus complexes, comme celles touchant à la grande criminalité organisée.
Pour autant, le pouvoir exécutif étant souvent imprévisible, les volte-face ne sont pas à exclure. Ainsi, l’un des derniers actes du gouvernement Villepin a été de renforcer le rôle du juge d’instruction. Un texte de loi a en effet été voté en mars 2007, qui prévoit la systématisation des instructions collégiales. En clair, les dossiers importants ne seraient plus traités par un seul, mais par trois juges d’instruction, qui devraient systématiquement se réunir avant toute décision importante. “Ce texte devait entrer en vigueur au 1er janvier 2010, mais nous n’avons pas vu arriver d’effectifs et de crédits supplémentaires pour le mettre en oeuvre”, s’étonne le juge Marc Trévidic.
Cette date butoir, au 1er janvier 2010, et l’impossibilité de la respecter ne sont peut-être pas étrangères, non plus, à l’accélération de ces dernières semaines.

Du juge d’instruction au juge de l’instruction

Bien que le débat entre les opposants et les partisans de la réforme soit particulièrement vif, nul ne sait encore ce que sera exactement la nouvelle configuration judiciaire. “Notre idée n’est pas de supprimer purement et simplement le juge d’instruction qui ne peut être à la fois Maigret et Salomon, comme le disait Robert Badinter, mais de redéfinir sa fonction”, insiste Philippe Léger. Il semblerait, aux vues des dernières réflexions, que la piste suivie soit celle de la création d’un “juge de l’instruction”, chargé de contrôler l’enquête, mais plus de la réaliser. Le déclenchement des poursuites, les actes d’investigation comme les écoutes téléphoniques, les perquisitions, les auditions, deviendraient le monopole du procureur. Le juge de l’instruction serait simplement sollicité pour autoriser ces actes, éventuellement statuer sur un placement en détention provisoire et recevoir les observations de la défense.

Des réponses qui appellent des questions

Pour les 95% d’affaires pénales, déjà traitées par le parquet aujourd’hui, rien ne changerait. Reste les 5 % de dossiers complexes, aujourd’hui instruits de bout en bout par les juges d’instruction. Deux types de questions se posent à leur sujet : Qui aura l’exclusivité de déclencher des poursuites pénales ?

Aujourd’hui, cette possibilité appartient au procureur mais aussi aux vicitmes qui peuvent se constituer partie civile, ce qui entraîne la désignation automatique d’un juge d’instruction et le début d’une enquête. “L’affaire du sang contaminé avait été classée par le parquet, elle a été rouverte à la suite des plaintes de victimes
hémophiles, devant le doyen des juges d’instruction”, rappelle Marie-Odile Bertella- Geffroy. “Idem pour le dossier de la position de la France au Rwanda ou de l’assassinat des moines français de Tibérine en Algérie”, renchérit le juge antiterroriste Marc Trévidic, à qui l’on a fait comprendre, à plusieurs reprises, que ses dossiers pouvaient gêner la diplomatie française. “Dans la procédure Anglo-saxonne, Il y a toujours un avantage systémique à l’accusation”, conclut l’avocat Emmanuel Rosenfeld, pourtant partisant de la réforme.

Qu’en sera-t-il dans le nouveau système ?

Dès lors que la raison d’Etat ou l’action de l’Etat sera en cause, un procureur dépendant directement et hiérarchiquement du ministre de la Justice pourra-t-il lancer une enquête ? Ou encore la poursuivre, si une alternance politique change la donne, comme cela est arrivé à maintes reprises sur des dossiers concernant des nationalistes corses ?

Quelles seront, ensuite, les garanties de la défense ?

Aujourd’hui, un avocat peut demander à un juge d’instruction l’audition d’un témoin, ou la recherche de preuves qui auront pour but de disculper son client. Face à un procureur et une procédure accusatoire, comment la défense fera-t-elle valoir ses droits ? S’il appartient aux avocats de rechercher des preuves, qui paiera leurs honoraires pour ce travail supplémentaire auquel ils n’ont d’ailleurs pas été formés ? Conscient du caractère sensible de cette question, la commission Léger réfléchit à une formule dans laquelle le “juge de l’instruction” recevrait justement les demandes de la défense et assurerait leur exécution.

Les risques d’une réforme inachevée

Ces interrogations reviennent de façon récurrente, y compris chez les magistrats aujourd’hui en fonction au parquet : “Jusqu’où pourrons-nous aller dans les poursuites, alors que nous sommes dans une organisation hiérarchique ?”, s’inquiète un magistrat du parquet financier à Paris.
La commission Léger devra-t-elle être plus audacieuse et plus créative pour ne pas laisser un sentiment de réforme inachevée ? “Si le parquet se voit confier le monopole de l’instruction, faudra-t-il renforcer son indépendance et l’aligner sur celle des magistrats du siège, nous nous posons la question”, reconnaît sans détour Philippe Léger lui-même.
Il s’agit néanmoins d’un exercice délicat, car deux objectifs, aussi essentiels que contradictoires, risquent d’entrer en collision. D’une part, une nécessaire liberté accrue des procureurs à l’égard du ministère de la Justice. D’autre part, l’unité de la politique pénale, afin d’éviter qu’il y ait de trop grandes différences dans la manière de poursuivre un abus de biens sociaux, à Paris ou à Nice. Or plus les procureurs sont autonomes, plus ce risque de disparité augmente. L’Allemagne et l’Italie (voir encadré) sont toutefois allées dans le sens d’une plus grande autonomie de ses magistrats. Dans certains pays scandinaves, un procureur de la nation est nommé par le Parlement et c’est lui qui coordonne la politique pénale et les poursuites. Reste que toutes ces modifications supposent une réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), la structure obligatoirement consultée pour la nomination des magistrats. Or, cet organe vient justement d’être légèrement retouché dans le cadre de la révision constitutionnelle. Pour l’avenir, le chef de l’Etat n’en sera plus le président de droit et les non-magistrats seront en majorité. “On a sans doute perdu une bataille sur ce dossier, car le Parlement a entériné le fait que le CSM n’émet qu’un avis sur les nominations de magistrats du parquet”, constate le procureur de Perpignan Jean Pierre Dreno. Pour le moment, il n’est donc pas question de revenir sur la règle selon laquelle les procureurs sont nommés et mutés directement par leur ministre de tutelle.

Vers un regain d’indépendance du parquet

Il semble cependant, et pas uniquement dans le monde de la magistrature, que des voies concordantes s’élèvent pour un regain d’indépendance du parquet, contrepoids naturel de la réforme de la procédure pénale. “La réforme restera inachevée si l’on se contente de dire que l’enquête est attribuée au parquet et que ce dernier présente ses preuves à l’audience. Le procureur restera le représentant du service public de la justice. Il faut qu’il soit écrit quelque part qu’il y a un devoir de vérité”, plaide l’avocat Emmanuel Rosenfeld.
Où exactement placer le curseur sur l’échelle de l’indépendance des parquets ? Avant de prendre leur décision, les défenseurs du système accusatoire à l’américaine devront se remettre en mémoire une affaire judiciaire largement médiatisée : Executive Life. Dans ce dossier, plusieurs chefs d’entreprise français ont été mis en accusation par la justice américaine au début des années 2000, dans le cadre du rachat frauduleux d’une compagnie d’assurances californienne. A l’époque, ils avaient unanimement dénoncé la toute-puissance du procureur de Los Angeles, chargé de conduire l’enquête, et leur incapacité à faire valoir leurs arguments de défense…



Chiffres révélateurs
Justice pénale

En 2007, les parquets, qui ont le pouvoir de déclencher l'accusation ont reçu 5,2 millions de plaintes, procès verbaux ou dénonciations diverses. Mais, seuls 692 000 dossiers donnent lieu à des poursuites judiciaires. La grande majorité de ce qui arrive devant les procureurs ne tombe pas sous le coup de la loi pénale ou ne peut être élucidé, parce que l'auteur de l'infraction n'a pu être identifié.

Sur ces 692 000 affaires, seules 28 000 sont confiées aux 660 juges d'instruction en fonction. En 10 ans la part des dossiers transmis à des magistrats instructeurs a baissé de 30%. Le reste est traité directement par les procureurs qui réalisent les actes d'enquête et décident d'arrêter les poursuites ou de transmettre à un tribunal correctionnel pour qu'il juge les faits.

En 2007, ces mêmes tribunaux ont rendu 474 749 jugements sur des personnes physiques dont 447 480 condamnations et 22 700 relaxes. 2 479 personnes morales ont également été jugées. 1 770 ont été condamnées et 608 relaxées

Ajouter un commentaire

Code incorrect ! Essayez à nouveau