Les nouveaux proconsuls

Le nouvel Economiste. 18 septembre 2009 par Franck Bouaziz

Les procureurs sont devenus la pièce maîtresse du système judiciaire français.

Une polémique presque tardive. La remise du rapport commandé à Philippe Léger sur la réforme de la justice sifflerait donc la fin des pouvoirs du juge d'instruction. En réalité, cette fonction a déjà été sérieusement affaiblie par l'inexorable montée en puissance des procureurs de la République depuis une vingtaine d'années.

Représentants visibles de la justice, ils ont conquis le droit officiel de s’exprimer devant les médias et sont devenus les interlocuteurs des élus locaux sur la prévention de la délinquance. Mais surtout, ils rendent de plus en plus de décisions, sans avoir besoin de recourir à un juge siégeant dans un tribunal.
La fin du juge d’instruction ne serait pas un mouvement de fond, mais l’ultime étape. Peut-on pour autant accepter qu’une catégorie de magistrats, placée sous l’autorité du ministre de la Justice, puisse déclencher ou ne pas déclencher des poursuites, mener l’enquête et décider d’une peine ou choisir si une personne mise en cause doit être jugée au sein d’un tribunal ? L’enjeu est d’importance car les choix retenus pèseront sur les droits de la défense et ceux des victimes dans leur capacité à porter plainte lorsqu’ils mettent en cause l’Etat, ses services ou ses agents.

L’ouvrage sorti cet été ne s’est pas classé dans les meilleures ventes mais il fait un tabac dans la magistrature. Parquet flottant décrit, de façon romancée, les tribulations d’un substitut du procureur de la République désabusé entre le poids de sa hiérarchie et le volume des dossiers à traiter. Rédigé de façon anonyme par un avocat devenu magistrat sur le tard, il met en avant un malaise certes, mais aussi l’omniprésence du procureur dans le fonctionnement de la justice française. Contacté par courrier électronique, l’auteur est particulièrement amer à l’égard de son corps professionnel : “Le parquet est depuis quelques années sorti de la sphère judiciaire. Les procureurs subissent quotidiennement des influences extérieures parfaitement contraires à leur indépendance statutaire.”
La question du rôle des procureurs et de l’étendue de leur fonction a rejailli de façon plus institutionnelle avec la remise, le 1er septembre, du rapport réalisé par la commission dirigée par le magistrat Philippe Léger, sur la disparition programmée de la fonction de juge d’instruction. La nature ayant horreur du vide, l’espace laissé vacant par le magistrat instructeur a vocation à être récupéré par les procureurs. Mais bien avant la polémique née de ce rapport, un mouvement de fond a commencé depuis une vingtaine d’années et les réformes proposées par la commission Léger ne viennent que parachever un changement profond dans le fonctionnement de la justice française.
Dans l’esprit de la Constitution de 1958, la justice française repose sur trois pieds : L’Etat garant de l’ordre public déclenche les poursuites et propose les sanctions via des procureurs qui constituent le parquet, que l’on appelle aussi en jargon judiciaire le ministère public. L’avocat représente le mis en cause ou la victime et défend ses droits. Le juge d’instruction réunit les éléments à charge et à décharge et décide ou non de renvoyer devant un tribunal, où d’autres juges tranchent en toute indépendance, et c’est pour cela que ces deux dernières catégories sont protégées par un statut d’inamovibilité.

La décentralisation, point de départ de l’ascension des procureurs

Jusqu’à la fin des années 80, l’équilibre régnait entre ces trois pôles avant que, progressivement, la fonction de procureur ne s’hypertrophie au détriment des juges d’instruction ou de ceux qui rendent des jugements. Point de départ de ce mouvement, les lois de décentralisation et la montée en puissance du pouvoir des élus locaux. “Le contrôle pénal des procureurs s’est substitué au contrôle des préfets”, rappelle Eric de Montgolfier. Le procureur de Nice totalise trente années de parquet et un certain nombre d’affaires sensibles comme celle du match truqué OM/Valenciennes. “Grâce notamment à une distribution plus efficace des budgets, le pouvoir judiciaire est devenu un régulateur de la décentralisation, tout comme les chambres régionales des comptes”, analyse de son côté Jean-Claude Marin, procureur de la République de Paris.

Une fonction qui requiert une présence de plus en plus visible

Contrairement à celle de juge du siège, la fonction de procureur requiert une présence de plus en plus visible dans la cité. Véritable représentant de la justice dans sa circonscription, le procureur est l’interlocuteur des élus locaux, qui l’ont invité à siéger dans les conseils communaux de prévention de la délinquance. Ils contribuent également à l’établissement des contrats locaux de sécurité.
Conscient que la communication est un élément qui a longtemps été négligé, le ministère de la Justice leur a imposé, au pas de charge, des sessions de formation à la prise de parole devant les médias. Résultat, dès lors qu’une affaire sensible ou importante débute, le procureur est le premier devant caméras et micros et il n’hésite pas à organiser des points presse pour donner des informations sur l’avancée d’une enquête. “Il est de plus en plus fréquent de voir un procureur de la République lors d’un journal télévisé”, constate le procureur de Perpignan Jean-Pierre Dreno. “C’est une bonne chose que la justice ne soit pas muette”, estime de son côté le chef du parquet de Nice, Eric de Montgolfier.
Jusqu’alors, seuls les avocats pouvaient se targuer d’une omniprésence médiatique, les juges quant à eux étant soumis à une obligation de réserve et au secret de l’instruction, ils sont par nature absents de cet espace. La perte de pouvoir et d’influence se joue également sur ce terrain.
Ce ne sont pas tant les affaires politico-financières, comme beaucoup aimeraient à la croire, mais les délais de jugement, dus à l’encombrement des tribunaux, qui ont fait souffler un vent favorable aux procureurs. Aucun pouvoir ne peut accepter que le justiciable attende des années pour être fixé sur son sort, souvent pour des litiges mineurs.

Le traitement de la délinquance en temps réel

Le système judiciaire français commence alors à imaginer un mode de jugement sans tribunal, ni juges, mais uniquement sous la responsabilité de l’accusation. “C’est ce que l’on appelle le traitement de la délinquance en temps réel et cela permet aux parquets de gérer une masse de dossiers qui sinon s’accumuleraient. Le postulat est donc qu’il n’existe pas de moyens suffisants pour juger autant d’affaires, donc on recherche un pis-aller”, regrette Corinne Goetzmann, juge d’instruction au tribunal de grande instance de Paris et membre de l’Association française des magistrats instructeurs. Concrètement, pour les petits délits, la composition pénale ou l’ordonnance pénale permettent à un substitut du procureur de convoquer une personne mise en cause et de lui proposer une amende ou un travail d’intérêt général, sans passer par un jugement rendu par un tribunal. A partir de 2005, le système s’est encore perfectionné avec l’instauration du “plaider coupable”. Cette fois-ci, pour les délits allant jusqu’à cinq ans de prison avec sursis, le procureur peut proposer une peine qui, si elle est acceptée par le justiciable, devra simplement être homologuée par un juge. Aujourd’hui, une part croissante de la délinquance ordinaire a donc échappé aux juges pour passer progressivement entre les mains des procureurs. “Au cours des quinze dernières années, ces modes alternatifs de jugement sont devenus majoritaires et moins de 50 % des dossiers sont jugés en audience classique devant un tribunal”, analyse Benoît Hurel, substitut du procureur au parquet de Créteil et membre du syndicat de la magistrature. “Ici, 62 % des affaires poursuivies devant un tribunal correctionnel ne sont pas jugées lors d’une audience”, dévoile Jean-Pierre Dreno, procureur de la République de Perpignan.

L’arme fatale, l’enquête préliminaire

Durant la même période, un certain nombre d’accidents judiciaires sur des dossiers médiatisés ont dégradé la légitimité des juges d’instruction. Les grandes affaires financières de la fin des années 90 qui mettaient en cause des élus ou des chefs d’entreprise ont mis jusqu’à dix ans avant d’être examinées par un tribunal, pour aboutir parfois à des relaxes. Là aussi les parquets ont pu s’engouffrer dans la brèche grâce à une disposition du code pénal : l’enquête préliminaire. Lorsqu’un procureur est saisi d’une plainte ou lorsqu’on lui signale des agissements douteux, il peut saisir un juge d’instruction, surtout si le dossier est complexe, pour lui demander d’enquêter à charge et à décharge, ou alors mener lui-même les investigations avec l’aide de la police ou de la gendarmerie. C’est de plus en plus souvent cette deuxième option qui est choisie. Au cours des cinq dernières années, les procureurs ont de moins en moins saisi les juges et de plus en plus souvent mené l’enquête eux-mêmes. De fait, le pôle des juges financiers, qui avait acquis une certaine notoriété en instruisant des affaires très médiatisées, est devenu une sorte de Belle au bois dormant judiciaire car le nombre de dossiers qui lui est confié est en chute vertigineuse.
Le Parlement a d’ailleurs accompagné ce mouvement en votant en 2004 une loi autorisant les procureurs à effectuer des écoutes téléphoniques et des perquisitions. Jusqu’alors, ces actes d’enquête étaient réservés aux juges d’instruction. Le parquet n’est donc que mieux doté en nouveaux pouvoirs pour ouvrir plus d’enquêtes préliminaires et les mener jusqu’au moment où le dossier sera renvoyé devant un tribunal. Dès lors la fonction de juge d’instruction perd beaucoup de sa raison d’être sans même qu’il soit besoin de légiférer pour sa suppression.
Dans la pratique, un certain nombre de dossiers qui habituellement auraient été confiés à un magistrat instructeur sont restés sous la responsabilité du parquet. Il en a été ainsi des soupçons concernant le député PS Julien Dray. Le rapport de Tracfin, l’organisme chargé des questions de blanchiment de fonds, a été transmis au procureur de Paris, qui a mené l’enquête de pied en cap.

Les libertés publiques en question

Le rapport de la commission Léger qui vide de sa substance la fonction de juge d’instruction n’est donc que la dernière étape d’un mouvement entamé depuis longtemps. Pour autant, la nouvelle organisation de la justice, qui va maintenant produire tous ses effets, comporte plusieurs enjeux notamment en matière de libertés publiques.
Le procureur a désormais un rôle central, qui lui donne le pouvoir de lancer ou non des poursuites, de superviser entièrement une enquête et de décider, ensuite, s’il faut saisir un tribunal pour faire juger des personnes physiques ou morales. Et si l’infraction est mineure, ce même procureur peut même directement proposer une sanction sans passer par un tribunal.
L’omniprésence des procureurs d’un bout à l’autre de la chaîne pénale est-elle donc de nature à remettre en question certaines libertés ?
“Le procureur a perdu du mauvais pouvoir, comme celui qu’il avait il y a une trentaine d’années de désigner et de noter les juges d’instruction. Il a en revanche gagné du bon pouvoir. Le rôle de l’accusation est de diriger l’enquête et celui du juge sera de la contrôler. Cette séparation des fonctions me semble être le but à atteindre dans une démocratie”, défend le procureur de Paris Jean-Claude Marin.

Quelles garanties pour les mis en cause ?

Reste que les opposants à cette croissance du rôle de procureur s’inquiètent d’abord pour les mis en cause. Aujourd’hui, lors d’une enquête préliminaire, celui qui est soupçonné d’avoir commis une infraction ne peut savoir ce qu’on lui reproche. En clair, des investigations peuvent être menées en cercles concentriques autour d’une personne, sous la forme de perquisition ou d’écoutes téléphoniques pendant une durée de quinze jours. Mais impossible, pour le premier concerné, de savoir ce qui lui est vraiment reproché puisqu’il n’a pas accès au dossier d’accusation, contrairement à ce qui se produit lorsqu’il s’agit d’une instruction menée par un juge. “Le parquet va se retrouver avec une énorme charge de travail et délèguera les interrogatoires à la police qui effectuera les interrogatoires que nous faisons actuellement. Mais avec un juge on peut discuter de la qualification pénale des faits qui sont reprochés”, s’inquiète Corinne Goetzmann, juge d’instruction au tribunal de grande instance de Paris. Jean-Pierre Versini, avocat spécialisé dans les affaires financières, ne cache pas lui non plus son appréhension. Il craint que les substituts du procureur n’aient guère le temps d’interroger un prévenu avant de le renvoyer devant un tribunal pour qu’il soit jugé : “Les droits de la défense vont être laminés. Nous sommes partis vers une décomposition des libertés publiques.” Jean-Claude Marin, le procureur de Paris, qui a sous sa responsabilité plusieurs dizaines d’enquêtes préliminaires, propose une solution :“Je suis favorable à plus d’avocats durant les enquêtes préliminaires”, déclare-t-il au Nouvel Economiste. En clair, il serait donc d’accord pour que les avocats aient accès au dossier d’accusation lors d’une enquête préliminaire, ce qui n’est pas possible aujourd’hui et ce que n’envisage pas la commission Léger chargée de formuler des propositions pour la réforme de la justice.

Les plaintes des victimes remises en question

Les victimes ont, elles aussi, de légitimes inquiétudes face à la toute- puissance de l’accusation. Jusqu’à présent lorsqu’elles estiment subir un dommage, elles peuvent déposer plainte devant le parquet. Faute de réponse, il leur est possible de s’adresser à un juge d’instruction sous la forme d’une plainte avec constitution de partie civile. Et dans ce cas de figure, le magistrat est obligé d’examiner les faits et de commencer une enquête. Dès lors que seul le procureur de la République sera habilité à recevoir les plaintes, il demeurera la seule autorité à pouvoir décider de poursuivre ou de classer sans suite. Or dans certains domaines, la délinquance financière, la santé publique, l’environnement, le terrorisme, les plaintes de victimes peuvent gêner l’action de l’Etat, voire mettre en cause ses services ou ses fonctionnaires. Or le procureur a un devoir d’obéissance à sa hiérarchie, en l’occurrence le ministre de la Justice. Il hésitera donc dans certains cas à lancer des poursuites qui peuvent s’avérer gênantes. “J’ai vu des plaintes qui sont bloquées depuis plus de deux ans au parquet”, constate un juge parisien en charge d’affaires sensibles. “Ma hiérarchie peut me demander de lancer des poursuites et je peux demander pour quels motifs juridiques. Aucun statut ne peut donner l’indépendance que l’on ne veut pas”, prévient Eric de Montgolfier, considéré comme l’un des procureurs les plus indépendants de l’Hexagone.
L’omniprésence des magistrats du parquet dans la procédure judiciaire est de toutes manières une tendance lourde qui ne saurait être remise en question.

Deux pistes de réflexion

Lorsque les parlementaires examineront le texte de réforme de la justice, peut-être auront-ils le souhait d’aller dans deux directions. La première pourrait consister à couper le lien hiérarchique avec le ministre de la Justice en créant un procureur de la nation, complètement déconnecté du pouvoir exécutif et chef de tous les procureurs.
La seconde voie, plus modérée, passerait par un nouveau mode de nomination des procureurs. Ils seraient désignés par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et par lui seul, comme le sont les autres juges. Aujourd’hui, le ministre de la Justice nomme les procureurs et le CSM n’a qu’un avis consultatif, donc aucun pouvoir.
Quoi qu’il en soit, députés et sénateurs auront en tout cas en tête l’arrêt Medvedev rendu par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qui estime que les procureurs ne sont pas des magistrats mais des fonctionnaires car ils sont trop dépendants de l’exécutif. En attendant le résultat de l’appel interjeté par la France contre ce jugement. Cette décision a sérieusement secoué l’un des piliers de la Constitution de 58 : la séparation des trois pouvoirs.

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